难民危机对世界政治与社会的衝击

文／温英干

一、前言

世界进入21世纪，科技发达，文明进步，人类散居各地有如地球村，千里路程一日可达。可是我们却经常从媒体看见许多难民「拼命」逃到相对安全的地区，挤在生活条件恶劣不堪的难民营中等待安置。

绝大多数难民是由于战乱杀戮、饑荒、灾害、宗教或种族迫害而被迫流亡；在逃难过程中也有不少难民家庭分散及丧失生命。最近几年爆发的难民潮，主要源自中东和非洲，更是令人怵目惊心，不相信时至今日， 这些惨剧竟然仍每天在上演。

欧洲一向是住民安居乐业的地方，但从2010年底爆发「阿拉伯之春」事件后，1 为数众多，以穆斯林为主的难民，从中东、非洲和南亚等地，经地中海及巴尔干半岛，强行进入欧盟国家寻求居留而产生的移民潮，带给欧盟国家极大的困扰，至今还没妥善解决。

叙利亚内战在2011年爆发后，数以百万计的叙利亚人逃到国外。虽然邻国土耳其、黎巴嫩和约旦接收了大量难民，不过许多人希望在更富裕的欧洲居留，加剧了前往欧洲的难民潮，在2015年达到最高峰。

美国最近亦面临中南美国家人民行经墨西哥非法进入边境，也造成边境的紧张。其他地区，如非洲、澳洲、孟加拉及南美地区也有严重难民问题。

普世难民有数千万，是一个广大的关怀禾场。本刊有些同工亲自到达几个难民区，访问在期间服事的宣教士，目睹宣教士们关怀难民以及向他们传福音，令人感动。（请参阅本期外展相关文章。）

本文拟对难民问题作一简单的介绍，让读者了解难民问题。并探讨基督徒如何参与关怀及协助难民的事工，尤其是将福音传给苦难的人群。由于难民议题错综複杂，我们拟分篇刊出。本篇侧重难民危机对各国政治及社会的衝击，特别是欧洲。

▲绝大多数的难民是由于战乱、灾害、种族或宗教迫害而被迫流亡。图为巴基斯坦的难民营。

（图片来源:pixabay.com/photos/shinkiari-pakistan-camp-tents-81770/）

二、难民事务的历史沿革

难民，是移民之一类，因某种不可抗拒的原因，例如战争、天灾等，而被迫迁移，什至放弃国籍。难民问题自古已有，例如中国历史上，每到朝代更替，战乱饑荒或河水氾滥，都会产生难民潮。

虽然历史上大多数难民源于逃避战乱，但其他问题也助长了难民危机。「迫害」是最常见的原因之一，可以有多种形式：宗教、社会、民族、种族和政治迫害等等。

极度贫穷与饑荒是造成难民的另一个因素，例如2017年，非洲东北的非洲之角（Horn of Africa）半岛、奈及利亚及中东的叶门受到严重乾旱、暴动的升级及金援的不足，造成粮荒严重，这些地区有400万难民面临饿死的风险。2017年2月南苏丹有10万人即将饿死，100万人面临饑荒。南苏丹有170万人逃到乌干达，其中63%是儿童。2

国际组织关怀难民之机构

在国际事务上，「难民」一词在第一次世界大战时才开始被认定。国际联盟于1921年设立「难民事务高级专员署」（High Commission for Refugees），是国际间有关难民事务的第一个协调组织。

1921年列宁取消了所有逃亡在外的俄罗斯侨民公民身分（特别是白俄罗斯人种），约有80万俄罗斯难民成为无国籍人，就是由该机构协助安置的。

▲最近几年爆发的难民潮，主要源自中东和和非洲，令人触目心惊。

（图片来源:https://pixabay.com/illustrations/map-of-the-world-human-group-1005416/）

德国的纳粹主义兴起后，有不少难民逃离德国，也由该署专责处理。之后该署又扩充职责，处理包括其他国家的难民。

二次大战期间国际间产生更多难民，特别是犹太人受德国纳粹势力迫害，流离四方；因此同盟国在1943年成立「联合国善后救济总署」（United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA)），1945-46年之后其功能移转到联合国难民机构及世界卫生署。

随著国际联盟的解散，第二次世界大战的结束，及联合国的成立，二次大战产生的难民问题又开始受到关注。

联合国于1950年12月14日成立「难民事务高级专员办事处」（Office of the United Nations High Commissioner for Refugees—UNHCR），简称「联合国难民署」，总部设于瑞士日内瓦，代替联合国善后救济总署，为负责保护和支援难民的联合国机构，宗旨是领导和协调世界範围内保护难民和解决难民问题的国际行动。在当地政府或联合国本身的要求下，难民署会向当地难民提供援助。

▲普世难民有数千万，是一个广大的关怀禾场。图为联合国难民署网站所提供的难民资讯网页。

（图片来源:https://www.unhcr.org/global-trends-2017-media.html）

联合国尚有第二个难民办事处，即「近东救济工程处」，专门负责支助巴勒斯坦难民（UNRWA，the United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East，设立于1949年12月）。

联合国难民署致力于确保每一个人享有寻求庇护的权利，并可以在其他国家得到安全庇护，或者在情况许可时自愿返回原籍地、就地融入或安置到第三国家。因其帮助欧洲难民的开创性工作及对全球难民的援助，难民署先后于1954年和1981年获得诺贝尔和平奖。

▲2018年12月17日，联合国通过历史性的《难民问题全球契约》。（图片来源:UN WEBTV）

联合国难民地位公约（Convention Relating to the Status of Refugees）

联合国《难民地位公约》于1951年7月18日通过，界定难民的定义，不仅限于欧洲，而是涵盖整个世界。

1956年，难民署参与协调在匈牙利爆发的起义。一年后，难民署便介入解决大量迁入香港的中国难民问题，并同时需要处理因阿尔及利亚独立战争而逃往摩洛哥和突尼斯的难民。难民署的任务近年来逐渐扩大到包括提供各种难民人道主义援助，例如符合《难民地位公约》所描述、有难民特徵的国内流离失所者，其主要工作地点为为非洲、中东和中亚，其中以黎巴嫩、南苏丹、查得、刚果民主共和国、伊拉克、阿富汗和肯亚事务最多。

进入21世纪后各地爆发新一波的民族主义与民粹主义，使许多国家拒绝接纳难民，更让难民署的处境雪上加霜。联合国于2000年底订定每年6月20日为世界难民日（World Refugee Day），以纪念难民地位公约生效第50週年并冀望及引起全球人士对难民问题的重视及提供人道援助。

▲世界难民问题，错综複杂，联合国成立国际难民署，宗旨是领导和协调，保护难民及解决难民问题。

（图片来源:pixabay.com/illustrations/access-many-hands-un-world-933122/）

联合国全球难民契约（The Global Compact on Refugees）

经过联合国难民署及国际间对难民问题重视的国家及团体的努力下，2018年12月17日，联合国通过历史性的《全球难民契约》，旨在改变世界各国应付大规模流离失所和难民危机的方式，使难民和收容他们的国家及社区都能受益，并期待各国承诺更有效、公平地应付难民危机。

这契约的背景是：在过去，危机地区附近的国家接纳了世界上绝大多数的难民，儘管这些国家自己经常还面临著诸多经济问题。

然而，近年来与国际难民公约和人权法律相悖的是，很多国家都采取封闭边界的措施以阻止难民湧入，使得数百万难民面临流离失所的困境，或冒著生命危险面向不确定的未来。

新订立的契约期望：各国全面承诺加强和承担世界村（以联合国难民署为代表）对难民的责任；寻找尊重难民人权的解决方案；给他们带来希望；并承认保护和支援他们的法律责任。

任何国家都不应该单独应付大量难民湧入。难民危机需要全球各国共同承担责任，而《全球难民契约》则是如何在当今分裂的世界中各国通力合作的有力依据。3 该契约的四个关键目标是；减轻收容国的压力：加强难民自力更生：扩大获得第三国解决办法的机会：及支援原籍国安全和体面地返回的条件。4

▲各国移民法规对于难民问题的处理方法不尽相同。

（图片来源: https://pixabay.com/photos/people-man-woman-protest-rally-2582774/）

三、难民的定义与人口统计

难民和移民是有区别的

难民是移民的一种，是无法安全返回家园并寻求保护以避免危险局势的人。「难民」（refugees）一词有具体的法律背景，并不适用于所有移民。

根据《难民地位公约》第1条的规定，难民是指因种族、宗教、国籍、特殊社会团体成员或政治见解，而有恐惧被迫害的充分理由，置身在原籍国领域外不愿或不能返回原籍国或受该国保护的人。

国际法的确立对难民的保护的原则主要有两个，即「不驱回原则」和「国际团结合作原则」。

前者要求，除非有正当理由认为难民有足以危害其所处国家的安全等其他严重情形，任何国家不得以任何方式，将难民驱逐或送回其生命或自由受到威胁的领土边界。

后者要求，世界各国在难民的接纳、安置、援助、保护难民事务的分摊开支，以及消除和减少产生难民的根源方面有责任加强团结与合作。

各国移民法规对于难民问题的处理方法虽不尽相同，但大多时候，会视情况采取「原居地遣返」或给予「政治庇护」。因为伪装为难民向移民目标国提出避难申请，是非法移民逃避移民审查的常用手段之一，有些国家就采取相应措施阻止这种移民。例如加拿大在2012-2013年间公佈共35个国家的安全名单（美国、英国、日本、墨西哥、以色列等），凡是被列入安全名单者，加拿大政府会启动快速审批程式，决定是否接受。2016年1月，德国执政联盟宣佈将阿尔及利亚、摩洛哥、突尼斯列入「原始地安全国家」名单；表示这三个北非国家的国民向德国提交的难民申请庇护很可能被拒绝。5

难民的人口─世界趋势统计

联合国难民署2018年6月公佈2017年度《全球趋势报告》（Global Trends, Forced Displacement in 2017），6 指出，在过去十年期间（2007-2017），全世界被迫流离失所（total number of forcibly displaced persons）的人口大幅增加，从2007年的 4,270万达到2017的6,850万的新高（相当于世界总人口中每1000人即有一位流离失所者）。在这10年间，每年平均增幅4.8%。其中有1,620万人于2017年内被迫成为流离失所者（相当于每天44,000人逃离家园）（见图1）。

世界各地的战争、暴力和迫害，包括刚果民主共和国危机、南苏丹战争、叙利亚的衝突，以及蒲隆地、中非共和国、伊拉克、乌克兰和叶门等国家的大量流离失所人口，以及数十万从缅甸往孟加拉的罗兴亚难民逃亡潮，均使全球被迫流离失所人数至2017年已连续第五年持续增加，不过增幅比往年少。全球难民总数的增加使危机日趋严峻，而发展中国家因为收容难民或产生难民所受到的短期影响相当严重。

2017年的统计包括3,912万国内流离失所者 （internally displaced people，略低于2016年的4,030万人），符合难民署定义的难民2,540万（比2016年增加290万，也是难民署所统计的单年最大增幅），其中1,994万（占总数78.5%）属于难民署负责照顾的：另外540万（21.5%）巴勒斯坦难民则由近东巴勒斯坦难民救济署负责。此外，有309万是寻求政治庇护者（asylum seekers）及280万无国籍者。

联合国难民署照顾的上述1,994万难民中，85%被安置在发展中国家。而其中68%（1,345万）来自五个国家：叙利亚（629万）、阿富汗（262万）、南苏丹（244万），缅甸（111万），及索玛利亚（99万）。其中63.1%（1,259万）留置在收容难民最多的10个国家，分别是土耳其（348万）、巴基斯坦 （139万）、乌干达（135万）、黎巴嫩 （100万）、伊朗（98万）、德国（97万）、孟加拉（93万）、及苏丹（91万）、衣索匹亚（89万）及约旦（69万）。这些国家中，土耳其连续四年收容难民最多，其中只有德国是发达国家。7 图2显示2017年主要国家新难民逃亡路线，最多的是南苏丹有1百万人主要逃到苏丹（48万）及乌干达（46万）；叙利亚74万5千人主要逃到土耳其（68万1千）：缅甸65万6千全数逃到孟加拉。

以区域分，非洲仍是难民留置最多的地方。难民主要分佈如下（单位万，及占总数百分比）：非洲撒哈拉沙漠以南（Sub-Saharan Africa），623.6（31.3%）：欧洲与北亚（Europe and North Asia），608.8（30.6%）：南亚／东亚与澳大利亚（South/East Asia and Oceania），415.3 （20.9%）：西亚与北非（West Asia and North Africa），265.3（12.9%）：北美及南美（North/South Americas），48.4（2.4%）。图3显示全球难民分佈地图，圆球尺寸大的表示难民人口多，例如土耳其收容难民最多。

以上怵目惊心的数字是根据联合国难民署的统计（属于难民署协助的对象），但各国政府发表的统计往往比联合国难民署的统计更高，因为各国政府较能掌握难民的流向。不管统计数字出自何处，都可看见难民人口的众多。连带地，许多人误以为世界上大多数难民都往富裕国家，而美国和许多欧洲国家收容了最多难民。实际上，世界上大多数难民生活在贫穷或中等收入国家，即超过八成的难民得到发展中国家的庇护。

土耳其、巴基斯坦和黎巴嫩在2017年中庇护的难民人数最多。其次，难民中一半以上是18岁以下的年轻人及儿童；其中许多孩子与父母分离，必须自我照顾，什至要处理自己的法律案件。

难民署的保守估计，2017年中没有成人陪伴或与亲人失散的儿童在67个国家共有45,500位以个人身分申请寻求庇护，及138,700位难民和寻求庇护者由难民署处理安置。8

四、欧洲难民危机及对欧洲政治与社会的衝击

难民危机必然衝击收容国的政治、社会与经济，尤以欧洲、非洲、土耳其、中东、南美洲（委内瑞拉）、孟加拉及澳洲为最。虽然欧洲收容的难民人口并非最多，但欧洲的经济条件比起发展中国家好很多，自然吸引许多难民，当然会受到以欧美国家为主的国际主流媒体重视，也使得欧洲成为目前难民危机最受瞩目的区域。以下分析欧洲的难民危机及其对欧洲的影响。

▲难民危机必衝击收容国的政治、社会与经济。图为联合国难民署工作人员与难民谈话。

难民危机对欧洲政治的衝击

欧盟中不少国家及政治人物严厉批评欧盟的难民政策，认为欧盟长年的人口自由流动及开放边界的政策，严重影响欧洲的国家安全，导致伊斯兰恐怖主义及伊斯兰教法推行者的渗入，及引来右派民粹主义的崛起。但也有观察者认为，难民的湧入不会成为收容国的财政负担，而且难民成为永久居民后对该国的宏观经济产生正面影响。9

难民危机对发达国家中收容难民最多的德国而言更造成困扰。2015年面对大批难民经由陆路及海路不断湧来时，德国政界及社会并无準备。德国原先对收容难民的立场是，只有欧盟出台统一的政策才能应对即将到来的移民大潮，后来却演变成几乎独自承担难民危机的重负。

德国总理梅克尔（Angela Merkel）2015年8月31日表示，愿意接纳那些经巴尔干路线前来德国的难民。她说接纳这些难民是「国家的任务」，并强调：「我们能做到！」

此举鼓舞难民源源不断湧入，而临近国家则趁机「以邻为壑」了，例如奥地利和匈牙利随即开始动用专车，向德国运送难民。难民潮开始引发德国国内政局及社会的不安，什至造成多起对难民收容所的袭击事件。德国总理梅克尔仍坚持其道德勇气，并宣称：「关闭国门、无所作为不是21世纪的解决问题之道。」但她的坚持带来德国政局的变动，也引发许多国家政局的不安。

2016年3月，德国右翼民粹主义的「另类选择党」（或译选项党，Alternative for Germany，德语Alternative für Deutschland, AfD），在多个联邦州的议会选举中取得了创纪录的得票率。两年后，该党成为联邦议院第一大反对党。梅克尔所带领的德国基督教民主联盟阵营内部，对梅克尔的批评声也日渐高涨。

梅克尔本人抵抗不了压力，也自我批评说，「2015年发生的事不允许重演」。不过她同时也强调，德国如此成功地应对严重的人道主义挑战，国民应该为此感到自豪。不少国家及政治人物批评以梅克尔为代表的难民政策，认为这样的政策造成右派民粹主义的崛起。

梅克尔2000-2018年担任基民盟主席，2005年开始担任总理，但于2018年10月底宣佈其总理位置到2021年为止，不再寻求连任，也是受到难民政策的影响。

2018年6月欧盟峰会也认为难民问题正是分化欧盟各国的主因。义大利和希腊等位于欧洲南部的欧盟成员国都在抱怨，认为其他欧盟国家袖手旁观，让他们独力处理难民问题。其他欧盟国家却反指，这些南部成员国过去没有好好巡逻地中海阻截难民，什至让这些难民成功抵达德国、奥地利和瑞典等较富裕的欧洲国家。

主要位于欧盟东部的东欧新成员同时也在抱怨，自己加入欧盟时并没有同意欧盟的「人人为我，我为人人」理念，因此当德国和义大利要求他们伸出援手时，就断然拒绝。还好，难民和移民新抵达欧洲的人数连续三年稳步下降，目前2019年3月约为2015年难民潮高峰时的10%。10

为了「说服」各国接收难民，欧盟委员会2018年7月提议，为自愿接收难民的成员国提供一系列财政激励措施，以促进各成员国共同分担难民压力。其中一项激励措施为，各成员国每接收一名难民，可获得6,000欧元的补助。虽然欧盟不断提高财政补贴，希冀暂时缓解难民危机，但实际情况收效什微，难民仍然大量湧入，使许多国家的难民营已经人满为患，难以负荷。例如滞留在希腊5座难民营其中一所，只能容纳3,100人，但2018年9月希腊官方发表数据，该营已经入住8,800人：另一所难民营接受能力650人，却湧入4,000人。

在希腊和义大利等国对非法移民不断加强防控、大批难民偷渡受阻的情况下，三面环海的西班牙已成为难民和非法移民进入欧洲的主要门户。国际移民组织日前发佈的资料显示，截至2018年9月9日，该年已经有近74,000名非法移民通过海路湧入欧洲，其中，约32,000名非法移民在西班牙登陆，占总数的43%。

面对国内压力，各国对难民流入也渐趋强硬，义大利政府持续采取紧缩政策；西班牙政府对于难民的宽松和人道主义态度起初受到国内舆论的支援，但是随著难民人数的增长，不仅其政策受到反对党的指责，民众和舆论的压力也越来越大，致使西班牙政府对难民问题的态度也出现了转向的趋势。

在欧盟各成员国内部，观察家认为，如果传统主流政党处理不好难民问题，拿不出有效的解决方案，则欧洲政治会加速转向右翼民粹主义。11

▲欧洲难民湧入，带给欧盟国家许多社会、政治与经济问题。

（图片来源: https://www.unrefugees.org/media/1509/europe-refugee-crisis）

难民危机对欧洲社会的衝击

攻击难民事件。对日益湧入的穆斯林难民，欧洲人普遍忧心忡忡。2017年1月的调查—欧洲人怎么看穆斯林移民？平均有55%的受访者同意应该停止接收更多来自穆斯林国家的移民。12许多国家发生攻击穆斯林清真寺的事件。

德国过去几年发生反穆斯林或攻击清真寺的事件，2016年为3,500件，2017年减低到950件，2018年再减少到813件。但因攻击事件而受伤人数从2017年的32人增加到2018年的54人。13

希腊、义大利等国家也发生类似的攻击事件，而其他地区例如委内瑞拉在厄瓜多尔的难民，及在南苏丹的难民，也发生多起遭攻击之行为。

目前全世界有许多国家出现新纳粹主义（Neo-Nazism），包含国家主义、反犹太主义、极端民族主义及种族主义等极右派组织。他们在各地对难民进行骚扰，製造事端，引起社会不安及难民的恐惧。14

衍生不法活动。除了偷渡集团以招揽、协助有意到欧洲居留的人偷渡，而从中取利外，伪造叙利亚人身分證明档或为非叙利亚人获取真的叙利亚护照也成为一门新兴生意。有报导指出获取一本假叙利亚护照，及假身分證明文件只需花250美元，即使是真护照也只需2,500美元。欧洲刑警组织估计，偷渡集团于2015年共获利60亿欧元，大部分是来自安排移民非法进入欧洲，使得人口偷渡已成为「欧洲增长最快的犯罪活动」。

治安恶化。根据欧盟内部的「申根协议」（Schengen Agreement），成员国相互之间没有边境管制，持有任一成员国有效身分證或申根签證的人可以在所有成员国境内自由流动。

人口自由流动对欧盟成员国居民及访客虽然有很多方便，但也带来治安问题。在一些国家，像瑞士，在加入条约后治安有恶化趋势。同时欧洲难民危机也给人口自由移动带来新的挑战，使得德国、法国、比利时等均采取暂停申根的举动。

德国联邦刑警局关于有移民背景的犯罪报告发现，移民占16.6%的盗窃罪、10%的欺诈罪、11%的暴力犯罪、7.6%的毒品犯罪、9.1%的性犯罪和15%的夺命罪行。仅2016年移民犯罪就增加52.7%。至少一名嫌疑人是移民的性犯罪比例从2012年的1.8%上升到2016年的9.1%。

下期预告：如何安置难民？彻底解决难民产生的缘由？难民对收容国经济有何影响？基督徒如何协助难民？

「他（耶稣）看见许多的人，就怜悯他们：因为他们困苦流离，如同羊没有牧人一般。于是对门徒说：要收的莊稼多，做工的人少。所以，你们当求莊稼的主打发工人出去收祂的莊稼。」（马太福音9:36-38）

1.         阿拉伯之春(Arab Spring)是西方主流媒体所称的阿拉伯世界的一次革命浪潮。自2010年12月突尼斯一些城镇爆发民主运动以来，阿拉伯世界一些国家民众纷纷走上街头，要求推翻本国的专制政体，并乐观地把「一个新中东即将诞生」预设为这个运动的前景，认为这个「阿拉伯之春」属于「谙熟互联网、要求和世界其它大部分地区一样享有基本民主权利的年轻一代」。 然而各穆斯林国家的命运并不相同，使得这场波及多国的民主化运动蒙上阴影。截至2016年7月，只有突尼斯成为阿拉伯之春中，惟一能实现民主转型的国家。 除了极端恐怖组织伊斯兰国(ISIS)趁乱局崛起，控制大片区域外，其他多个国家均陷入长期动乱和战争，引发了欧洲移民危机，称为「阿拉伯之冬」。（维基百科）
2.         https://www.unrefugees.org/news/refugees-at-risk-of-starvation-in-africa-and-yemen/
3.         https://news.un.org/zh/story/2018/12/1025001
4.         https://www.unhcr.org/the-global-compact-on-refugees.html
5.         https://zh.wikipedia.org/wiki/%E9%9A%BE%E6%B0%91
6.         https://www.unhcr.org/en-us/statistics/unhcrstats/5b27be547/unhcr-global-trends-2017.html
7.         根据Global Trends 2017: Table of Contents for the Excel Annex tables，数字与难民署新闻宣佈的细节上有些出入。
8.         https://www.unhcr.org/globaltrends2017/
9.         欧洲难民潮会不会成为欧盟瓦解的催命符。6/28/2018 https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-44640897
10.       The Refugee Brief – 7 March 2019。WHAT YOU NEED TO KNOW https://www.unhcr.org/refugeebrief/latest-issues/
11.       http://www.xinhuanet.com/world/2018-09/15/c_129953817.htm
12.       https://www.newsdeeply.com/refugees/community/2017/03/28/social-impact-of-migration-must-be-a-topic-of-policy-not-fear。关于难民营收容超过容量，另见https://www.asylumineurope.org/reports/country/greece/reception-conditions/housing/conditions-reception-facilities，及 https://www.dw.com/en/overcrowded-refugee-camps-greek-islands/a-46771466
13.       https://www.infomigrants.net/en/post/16056/germany-sees-fewer-attacks-on-muslims-and-mosques-in-2018；https://www.dw.com/en/more-than-3500-attacks-on-refugees-in-germany-in-2016-report/a-37719365
14.       资料来自维基百科欧洲移民维基之英文及中文网页所引用的资料来源。https://en.wikipedia.org/wiki/European_migrant_crisis；https://en.wikipedia.org/wiki/Neo-Nazism