36期:放眼地极专辑

【总论】

全球贫穷状况及经济解析

 

文/温英干

 

 

怜悯贫穷的,就是借给耶和华;他的善行,耶和华必偿还。(箴言19:17)
没有一个大多数人处在贫穷与痛苦之中的社会能够兴旺与快乐。(亚当斯密,1776)
社会保障能直接减少贫穷并较为“偏向穷人”的成长。(国际经济合作发展组织,2010)

我们的理想是一个免于贫穷的世界。(世界银行使命宣言)

 

一、贫穷的意义


本文拟简介普世的贫穷问题,在国际间以及国家内应采取怎样的政策及措施来减少贫穷人口,以及我们如何参与扶贫的事工。

 

贫穷是所有国家主要的社会问题,其严重性,端视该国经济发展程度而定。即使是富强的先进国家也有很多贫穷人口,包括无家可归的游民,他们是社会中最弱势的族群。所有的国家,不论是已开发国家或发展中国家,都相当重视本国的贫穷问题,且都致力于减少贫穷。

 

各国政府及国际机构如世界银行及联合国开发总署都有扶贫政策及计划。但经过半世纪的努力,如今还是有很多人口落在贫穷中,特别是发展较为落后的地区与国家,以非洲撒哈拉沙漠以南地区与南亚的贫穷人口所占比率最高。扶贫仍是各国及国际机构今后的重点工作。

 

贫穷的原因很多,一来生产不足养活所有人,二来收入及财富分配不均,富人享受奢华,穷人则无立锥之地。先进国家自十八世纪工业革命以来,工厂大量生产、农业技术进步、粮食增产,经过一段年日的积累,一般人民财富大幅增加,加上社会福利制度,使大部分人都能享受丰衣足食的生活,但仍有少部分人生活在贫困中。

 

发展中国家,特别是较贫困的国家,大多数生活在未尽温饱之中,举国皆穷的现象仍所在多有。无怪乎有人说,人民贫穷最重要的原因是住在贫穷的国家,其次则是住在农村。一个国家要摆脱贫穷必须经济成长,但成长的果实应当全民共享,而非归入少数人的口袋中,倘使人人收入提高,即能提高绝对收入,减少穷人的比例。

 

贫穷可能成为恶性循环,或所谓的贫穷陷阱(poverty trap),穷人落在持续的贫困与饥饿当中,除非得到其他人的帮助,否则很难翻身。因此,扶助穷人及帮助穷人自力更生,脱离贫困,实在是令人关注的事工。

 

二、贫穷的定义与扶贫政策


中文的“贫穷”两字都是指极度不足、生活拮据及缺乏钱财。英文的贫穷(poverty)也涵盖多方面,一般指缺乏一定钱财或物质的状态。绝对贫穷(absolute poverty)指缺乏基本维生所需的供应,包括食物、水、卫生条件、衣服、住房、医疗服务及教育。相对贫穷(relative poverty)则指经济上分配不均,人口中收入低于某种标准比率,通常可用一些指标来估计,例如吉尼系数(Gini coefficient),指数越高表示收入分配越不平均,可以作为国际间的比较。

 

任何扶贫政策或措施首先面对的是贫穷家庭的认定,也就是贫穷的量化定义,以便有所根据来决定救济标准,通常只能根据家庭收入及所需维持基本生活的费用制定贫穷线(poverty line)。每个国家由于经济发展程度及物价水准不一,贫穷线大多自行订定。

 

国际一般采用世界银行对“绝对贫穷”的估计定义,以无法满足基本维生需求(每人每天生活费用或收入)来作为贫穷线,目前的标准是每天收入1.25美元(以2005年购买力平价方式估计,以利国际比较)。低于1.25美元为极端贫穷(extreme poverty);2至5美元则为中度贫穷(moderate poverty);该国或该地区每人每天平均实际收入如果低于1.25美元,之间的差距即为贫穷差距(poverty gap),例如每人每天收入是0.87美元,则贫穷差距为0.38美元。该指标可作为政府的补助计划,让“绝对贫穷”的人口至少达到“极端贫穷”的水准。

 


不过这种贫穷线的指标争议性颇大,因为许多国家对贫穷的定义不同,因而自订国家贫穷线作为补助标准,并随通货膨胀调整。例如美国,2010年绝对贫穷线是每人每天15.15美元或一家四口每年22,000美元(标准例子),2013年为一家四口每年23,492美元。1993年贫穷率逐年下降,到2000年的11.3%之后又逐年升高;2010年有15.1%的人口属于贫穷人口。1 最近报导,2011年美国贫穷人口达4千6百20万人,2013年为4千6百50万人,占总人口比率都约在15%。2 可见连先进国家如美国还是有很多贫穷人口。

 

台湾原先也没有明确的贫穷线定义,用低收入户与中低收入户作为社会救助的主要对象,采用最低生活费的标准来核定救助金额。从1997年开始统一采用平均每人可支配收入中位数60%来计算低收入人口。2011年修改社会救助法,增加中低收入补助。2012年核定中低及低收入人数为63万9千余人,2013年增加到69万6千余人,占总人口只约3%。2014年起,贫穷线在修法后首次调整,在台湾地区由新台币10,244元调高到10,869元。预估2014年的中低收入户及人数会再上升到约75万,占总人口3.2%。3

 

中国的贫困线被设定在日收入人民币6.3元,主要贫穷人口在农村。根据中国国家统计局2013年2月发表的数据,2012年有9899万农村居民生活在贫困线以下(约为中国总人口的10.2%),比2011年的数字少了2339万人,是个引人注目的进步速度。4

 

三、国际间对扶贫的努力


减少贫穷是许多国家及国际机构,如联合国及其附属机构世界银行的主要目标;世界银行总部的石碑上甚至刻有其使命宣言:“我们的理想是一个免于贫穷的世界。”5 经过多年的来回讨论,2000年9月8日,联合国在189个会员国代表或元首参加的高峰会议上,发表千禧年发展目标及指标宣言(UN Millennium Development Goals and Targets, 即MDGs)。MDGs确定在新的千禧世纪2015年以前,达到八项减少贫穷的目标,每一项目标底下又订定若干具体指标(targets,共计18个指标)及衡量指标(indicators,暂定48种)。八项目标分别为:消弭极端贫穷及饥饿、普及小学教育、促进两性平等及增加妇女权力、降低儿童死亡率、增进产妇健康、对抗爱滋病毒、疟疾及其他疾病、确保环境的永续经营能力,以及促进全球发展伙伴关系。

 

MDGs首要目标是:在2015年之前,使极端贫穷的人口比率减少一半。其他七项目标与减少贫穷也有相关。根据世界银行估计,1990年全球极端贫穷人口有19.1亿人,绝大多数在发展中国家,占总人口的43.1%,以非洲撒哈拉沙漠以南、南亚及东南亚(中国)最多(见图1)。经过努力之后,2008年降到22.7%的新低点;2010年估计已经降到20.6%,比千禧年目标提早五年达成。6 1990至2010期间约有6亿6300万人脱离极端贫穷,但到2010年仍有12亿2000万人处在极端贫穷中,占发展中国家人口约21%。7

 

图1:世界银行估计极端贫穷人口占总人口比率下降趋势图

资料来源: World Bank: World Development Indicators, 2013, p2.

 

另外一种统计显示极端贫穷人口比率下跌,大多靠中国大陆的改善(见图2)。世界极端贫穷的人口从1981年到2010年减少7亿2100万,但大多数的减幅来自中国大陆,从1981年的8亿3500万到2010年的1亿5500万(减幅6亿8千万);其他地区减幅较少,低收入国家甚至从2亿4900万增加到3亿5200万。以人口比率来看,中国大陆的比率从1981年的84%降到2010年的12%。印度从60%降到33%,低收入国家从63%到44%(但由于人口成长率较高,绝对极端贫穷的人口数反而增加)。8 以个别国家而言,112个发展中国家,有59个国家将会达到贫穷减半的目标。如何协助这些穷人脱离贫困仍是全世界的挑战。

 

2013年4月世界银行制定两项新目标,第一是希望在未来二十年消弭极端贫穷,其具体指标是在2030年之前,全世界只靠一天基本生活费1.25美元维生的人口不超过3%。第二是世界银行推展分享繁荣的策略,希望每个国家收入落在最低的40%人口,其收入在未来五年内能持续增加。9

 

图2:极端贫穷人口比率下跌,但仍有许多人处于极端贫穷中

资料来源: World Bank: World Development Indicators, 2013, p2.

 

图3:1989年世界国民收入分配(以GDP代表)


世界银行的第一项目标,要把极端贫穷的人口从16%降低到3%,这是一场艰钜的工程,特别是极端贫穷人口约4亿的非洲撒哈拉沙漠以南,以及极端贫穷人口高达5亿的南亚。假定2030年世界人口是85亿,则极度贫穷人口不能超过2.5亿,届时贫穷人口仍将集中在这两个地区,预计各占40%。

 

四、贫穷与收入分配

 

改善收入分配,使处于最穷的40%人口的收入增加,是世界银行的第二项目标。一个国家要减少贫穷人口,除了经济成长率外,也要看收入分配的情况。如果经济成长的果实都被富人拿走,穷人仍然没有得到太多好处。因此收入分配,甚至财富分配,对于减少贫穷就变得重要了。

 

先进国家早期发展时,实质工资(排除通货膨胀因素后)增加以及政府重视收入分配的相对平均,造就中产阶级有能力大量消费,进一步带动更多经济成长。但近年来先进国家也面临日益严峻的收入分配及财富分配不均的问题。

 

收入分配有两种,一是国际间的收入分配,指富强的国家收入高,贫穷国家收入低,如图3所示,造成香槟酒杯式的收入分配(以国内生产总额估计,即Gross Domestic Product, GDP);只占世界人口20%的富有国家却拥有超过80%的国民所得。

 

另一种是一个国家内部的收入分配。每一个国家都有收入分配不均的现象,为了经济正义及社会公平,多数国家对收入分配都希望能缩小差距,但近年来,许多国家都面临日益恶化的收入分配问题。

 

▲财富分配的不均,比收入分配不均更加严重。如何创造更多的财富,让穷人也受惠,是当前重要课题。

 

例如美国,经济学家估计,1980年以来收入分配不均大幅恶化,薪资增加迟缓,甚至下跌。最高收入达前1%的人口占全国家庭总收入的比率从1980年的10%增加到2011年的20%,达历史新高,2012年仍达19.3%。2012年,最高收入的1%人口其收入增加率为19.6%,而其他99%的人口其收入只增加1%。10

 

2009至2012年间,美国最高收入前1%人口家庭收入增加31.4%,而低收入者只增加0.4%。全国各地区最富有人口与最穷及中等收入人口的实质收入差距已经加大,最富有的人口收入成长迅速,而最穷及中等所得人口收入的成长缓慢,甚至减少。

 

全球化及技术进步使工资无法增加。在资本主义社会,生产工具是私有的,过去三十年富有者垄断生产工具及技术,以劳工阶级的劳力与自然环境为代价,获取利润。这过程与美国资本主义长期不重视工业生产,而转向投机和更具依附性或衍生性的财富累积型态,密切相关。

 

诺贝尔经济奖得主史迪格里兹(Joseph Stiglitz)说:“我担心成为恶性循环;不均的恶化会弱化经济,更恶化的不均会更弱化经济。经济不均进入政治经济里面,使经济稳定更加困难。”

 

代表先进国家的国际经济合作发展组织(OECD)在2012年也警告国家收入分配不均的负面效应,建议国家采用更积极的税法及支出计划的改变。此外国际货币基金(IMF)也警告,只注重经济成长,而忽视分配不均,对经济成长也有负面影响。萧条时最富有的10%人口反而获得更高比例的收入,使财富分配更加不均与集中。先进国家以上的经验也正在临到其他国家,包括台湾及中国大陆,需要筹谋以对。

 

但是比较关键的是财富分配的不均,比收入分配不均更加严重。收入是一年内的总收入,而财富则是一个时间点的总财富,包括不动产及动产(金融资产)。根据统计,美国最富有的1%人口拥有全国三分之一的财富。

 

收入分配的调整是经济发展的最大难题之一。因为有钱等于有权势,在民主社会要去影响有钱有势的人重新分配他们自己的收入与财富是很困难的。对高收入多财富的人课以重税,也会使国内资金外流。因此适度的收入或财富分配不均是难免,而且有必要的。问题是如何创造更多的财富,让穷人也受惠。

 

五、游民─弱势中到弱势族群


贫穷人口中最弱势的可能是无家可归者(homeless,游民或街友),在美国,2013年估计有610,042人,2012年的估计有633,782人,比2007年政府方面的统计数字减少。曾经有过街头流浪的人估计在230万至350万之间。

 

据调查,游民问题的产生,72%是因为没有找到付担得起的住处,52%因为贫穷,44%因为失业。11 根据另一个民间团体在2013年7月的估计,游民总数有175万,平均每月每人收入348美元,28%的人没有足够的食物,66%有酗酒、吸毒及精神异常等问题,30%成为游民超过两年,40%是退伍军人,22%妇女遭受家暴等。

 

游民的人口组成,44%为单身男性,13%为单身女性,36%是有小孩的家庭,7%是没有伴的儿童。若依族群来分,非洲裔50%,白人35%,拉丁裔12%。同一篇报导宣称,美国31百万人处于饥饿或饥饿边缘,930万儿童依靠粮票。12 台湾游民人数没有正式调查,据报导估计也在3000至4000人间,其成为游民的原因与国外文献所示类似。13

 

六、扶贫政策与建议


面对收入分配恶化、贫穷及老年人口加增,各国大都设有机制提供对在贫穷线以下的低收入户的援助。例如:美国对低收入户提供补助,从粮票到医疗保险。英国在内阁办公室中设立“受社会排斥者救援小组”(Social Exclusion Unit),让生活受缺乏及排斥影响的人,可获得补助。爱尔兰政府设有“社会共融处”(Office for Social Inclusion),隶属于“社会保障部”,负责协调及推动减贫计划的执行。其他先进国家都有类似机构。台湾也有类似机构,由中央政府与地方政府配合发放补助金。但国家的社会福利支出大幅增加,也会造成国债的不断攀升以及滥用。在民主国家的政府及国会经常只考虑选票,滥用民粹政策,在社会福利上竞相加码,很少考虑财政纪律,是很不负责任的作法。

 

其实帮助穷人脱困,不应只依靠补助,而是要采取更积极的作法。以下提出几点建议供参考。

 

1. 确定谁是穷人:谁是穷人是减贫工作首先要面对的,救助对象要明确,以免社会福利计划被滥用。实证研究,穷人大都集中在农村,但政府的预算却大都花在都会地区;补助也较偏向有钱人。

 

2. 从扶贫到助贫:对于有需要的穷人,更重要的不是只有救济,而是协助他们获得谋生的能力及就业范围,特别是最弱势的残障人士及缺乏技能的单亲母亲。只有“扶贫”,容易造成依赖心理,难以自立,因此最好的方法是协助贫穷者增进谋生能力,可以称为“助贫”或“扶立”。教育、鼓励及增加技能(education, encouragement, empowerment)是协助贫穷者能脱困的方式。教育水准的提高可减少贫穷程度。根据调查,美国白人儿童住在双亲家庭,其中一个家长有高中以上的学历,83%可避免长期贫穷,但只有10%的贫穷黑人儿童住在没有受过高中以上的单亲家庭能避免贫穷。14

 

▲只有“扶贫”,容易造成依赖心理,难以自立。教育、鼓励及增加技能是协助贫穷者能脱困的方式。

 

3. 推广理财教育:一般人往往缺乏有关管理钱财的知识与作法,教育一般民众,尤其是低收入者如何编制预算及控制支出也很重要。代表先进国家的国际经济合作发展组织(OECD)在2003年即开始政府间的计划,进行个人理财知识的教育(Financial Literacy)。美国政府相应成立理财知识与教育委员会(Financial Literacy and Education Commission),其他政府如英国、澳大利亚、加拿大、日本也有类似机构。理财能力的教育计划在建立应急基金、鼓励少负债、多储蓄与投资。15 2012年的报告指出,美国人仍有42%觉得负债过高,不过已经有40%的人设立应急基金以备万一。如所预期的,低收入家庭、教育程度低、非洲裔美国人及妇女在理财能力方面都是比较低的。16 基督教界也有几个教导人理财的机构,例如冠冕财务事工,在全球近90个国家有分会,教导基督徒免于负债、增加奉献及投资理财的圣经原则与应用。17

 

4. 实施更公平的税制:政府及国会可以采用更加公平的累进税法,将最富者的财富移转到为贫困者谋福利。提高税收对国民所得的比例,有助于减少举债及投入经济建设。经由对资产拥有者(财富)累进重分配来改变收入规模分配。如果能采用适当的重分配政策,证收富人税(巴菲特的建议),政府以预算盈余一部分移转给低收入群,提供基本生活物资及加强其谋生技能,使最低收入阶层的收入成长率超过最富阶层的成长率,长期间可以改善收入分配,也使社会能更加祥和。

 

5. 善用民间力量:但政府财力有限,太多的社会福利会倾向于滥用资源,因此扶贫工作应该由民间来分担,特别结合是宗教团体、慈善机构及其他非营利组织来从事扶贫的事工。

 

 

七、圣经对贫穷的教导及基督徒对支援扶贫事工的责任


圣经提到有关贫穷或社会正义的经文超过三百节,显明神是照顾孤儿寡妇、贫穷人与弱势者的神,因此这些既是基督徒的责任,也是蒙福之道。“怜悯贫穷的,就是借给耶和华;他的善行,耶和华必偿还。”(箴言19:17) 圣经从出埃及记开始就设立济贫制度,要神家里的人照顾自己的穷乏弟兄,不可欺负弱势者,也不可屈枉正直;收割的时候要留些庄稼或果实给拾取的穷人;若自己弟兄渐渐贫穷,手中缺乏,就要帮补他,甚至请他来同住 (参考利未记19:10及25:35)。“困苦穷乏的雇工,无论是你的弟兄或是在你城里寄居的,你不可欺负他。”(申命记24:14)神甚至说:“你若留意听从耶和华─你神的话,谨守遵行我今日所吩咐你这一切的命令,就必在你们中间没有穷人了。”(申命记15:4)


但世上穷人总不断绝,所以我们要经常对穷人施以援手。“原来那地上的穷人永不断绝;所以我吩咐你说:总要向你地上困苦穷乏的弟兄松开手。”(申命记15:11)主耶稣也提到:“因为常有穷人和你们同在,只是你们不常有我。”(约翰福音12:8)

 

▲我们要经常对穷人施以援手,手中缺乏的,就要帮补他。

 

如上所述,对于照顾穷人,光靠政府是不够的,因为政府财力有限。教会与基督徒有责任参与扶助贫穷、照顾弱势者的工作,让我们成为爱的天使与蒙福的榜样。除了奉献钱财外,也可参与义工,帮助贫穷家庭取得额外资源(例如政府及社会团体的补助),还可教导贫穷家庭如何根据圣经原则来理财,尽量在有限的资源下编列预算、控制支出、减少财务压力、增加收入,最后脱离贫穷。

 

▲政府财力有限,教会与基督徒有责任参与扶助贫穷、照顾弱势者的工作。
(图片来源:http://www.gxte.gov.cn/Item/Show.asp?m=1&d=6365)

 

基督徒奉献给慈善事工的比率还是很低。美国人过去几十年来,遵行十一奉献的人口只有5%至7%,而所有对慈善机构(包括宗教团体)的捐献总值只约达国内总生产(GDP)的2%,大多是有宗教信仰的人奉献。18 捐献给慈善机构的家庭中,将近四分之三的家庭是捐给与宗教有关的机构,约40%的家庭给教会,而其他非教会的非营利机构也多数有宗教背景,可见有宗教信仰的人对于捐献还是比较慷慨,也是好现象,但仍有加强的空间。除了对教会及福音机构奉献之外,基督徒也应该多捐赠给照顾弱势族群的慈善机构,特别是基督教的慈善机构。19

 


1. National Poverty Center: Poverty in the United States, Frequently Asked Questions, www.npc.umich.edu/poverty/
2. U.S. poverty rises despite economic recovery,www.reuters.com/article/2013/09/17/us-usa-economy-poverty-idUSBRE98G0PN20130917
3. 台湾联合报 2-26-2014
4. 经济学人:中国的贫困—世界级贫困 China's poor World-class poverty (www.ltaaa.com/wtfy/7853.html)
5. World Bank: go.worldbank.org/4DO5SXV2H0
6. World Bank : World Development Indicators 2013, p2
7. World Bank: Poverty Overview, www.worldbank.org/en/topic/poverty/overview
8. World Bank: The State of the Poor: Where Are The Poor, Where Is Extreme Poverty Harder to End, and What Is the Current Profile of the World's Poor? Economic Premise, 10/2013. ( siteresources.worldbank.org/EXTPREMNET/Resources/EP125.pdf)
9. World Bank: Poverty Overview, www.worldbank.org/en/topic/poverty/overview
10. AP: Income inequality: Top 1 percent took record share of 2012 U.S. income, 9/10/2013, www.oregonlive.com/today/index.ssf/2013/09/income_inequality_top_1_percen.html
11. en.wikipedia.org/wiki/Homelessness_in_the_United_States。2013数字见www.nytimes.com/2013/11/22/nyregion/january-tally-of-homeless-population-found-13-jump-in-city-us-data-say.html?_r=0
12. Homelessness/Poverty Stats,www.statisticbrain.com/homelessness-stats; source: National Law Center on Homelessness and Poverty.
13. 方孝鼎:台湾游民概况与社会争议,台湾财团法人法律扶助基金会,法扶会讯32期,www.laf.org.tw/tw/b3_1_2.php?msg1=34&msg2=404&PHPSESSID=afnppvpqt78jppggomvk3e1lu0
14. Linda Gorman, Why Poverty Persists, National Bureau of Economic Research, www.nber.org/digest/jun06/w11681.html
15. en.wikipedia.org/wiki/Financial_literacy
16. 参见Financial Capability in the United States, 2012 Report of National Findings, by FINRA Investor Education Foundation, www.usfinancialcapability.org/downloads/NFCS_2012_Report_Natl_Findings.pdf
17. 参见www.crown.org及www.crown.org.tw
18. Giving USA: www.charitynavigator.org/index.cfm?bay=content.view&cpid=42

19. Nearly three-quarters of household charitable giving goes to organizations with religious ties, new study finds, www.philanthropy.iupui.edu/news/article/jumpstart

 

 

作者小档案

温英干,台湾东华大学荣誉教授,冠冕财务事工美国华人外展事工主任,世界银行资深经济专家退休,曾任职台湾东华大学经济系教授,元智大学特聘教授,及中央银行理事。

 

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