【司法篇】

川普「美國第一」的移民政策

文／張瑋祥 譯／子憫

▲川普說：「從今天開始，一個新的願景將管理我們的土地，我們將以『美國第一』為歸依，使美國勞工和美國家庭受益。」

限制移民來美，擴大驅逐出境

2017年1月21日，川普（也譯特朗普）在其總統就職演講中說：「從今天開始，一個新的願景將管理我們的土地。從此刻開始，我們將以『美國第一』為歸依，每一項關於貿易、稅收、移民和外交事務的決定都將使美國勞工和美國家庭受益。我們必須保護我們的邊界免受其他國家的蹂躪，任由他們竊取本國的產業甚至破壞我們的就業生態環境。這樣的保護將為美國帶來更大的繁榮和能力。」

總統川普在上任後的五天內開始發佈一連串列政命令，承諾對美國移民制度進行重大改革。他的競選綱領和上任後的行政命令都顯出其徹底改革的決心，包括大幅削減合法移民，在整個美墨邊境設立「隔離牆」，並對所有移民申請人進行「嚴格」審查。

雖然迄今總統先生雄心勃勃的承諾尚未全部完成，但川普政府在其任職的第一年內已經啟動了一系列重大變革，包括在美國內地逮捕和遞解非法移民，調整移民執法的優先次序等。甚至還禁止八個國家的國民進入美國、取消兒童入境延遲行動（DACA）計劃、結束若干國家國民的臨時保護身份（TPS）以及削減對難民的行政管理。

這些引人關注的政策轉變，在處理移民事項的聯邦機構也有微妙的調整，包括：對所有簽證申請（含綠卡申請）進行面談，限制非公民在移民法庭接受案件延續的能力，暫停難民配偶和未成年子女入境的審批，以及對臨時簽證申請更嚴峻的審查。政府甚至縮減司法部提供給各州及地方移民執法單位的補助金。所有這些行動都往一個最終目標邁進：減少移民管理和擴大驅逐出境。

儘管川普總統提出這樣史無前例的激進移民政策改革，但許多在野黨派及司法單位對政府新頒佈的改革指令並未馬上跟進。也有好幾個州和地方司法單位拒絕與聯邦移民局合作。許多法院也對政府的改革政策回應消極。而國會方面則遲遲未對政府的任何立法提案採取行動。

如今川普和其支持者已全盤改變對移民的看法。過往的傳統觀念認為，移民對美國社會和經濟有積極的影響，而如今川普政府眼中的移民儼然已對美國經濟及國家安全構成「威脅」，因此內閣所頒佈的一系列移民改革政策，都將為美國人民創造更多就業機會，使總統在競選階段的「美國第一」的承諾付諸實現。

▲一系列移民改革政策，都將為美國人民創造更多就業機會，使總統在競選階段的「美國第一」承諾付諸實現。

對美國非技術勞動力市場的影響

許多有關勞動力市場的研究，都聚焦於如何評估勞動市場政策對勞動者工資和就業的影響，但卻很少有人關注「移民政策」對美國勞動力市場的影響。雖然川普總統的移民緊縮政策，可能被視為激進嚴厲，但他卻不是第一個、也不是最後一個打算以「移民政策」來減少外來移工、解決國內勞工供需的美國總統。

1964年，美國和墨西哥之間的「短工」勞動協議（The Bracero Agreement）結束，大約有50萬「季節性」墨西哥農業工人受到就業衝擊。該協議簽訂於1942年，旨在為墨西哥勞工提供到美國就業的機會，包括農業、鐵路、採礦和建築業等，提高墨西哥的匯款收入和人力投資。

第二次世界大戰後，短工就業項目從之前的各個產業被局限於僅存在農業勞工市場，近50萬季節性工人的合同通常為六週至六個月短期停留。其政策目標是通過減少外勞規模來改善美國農場工人的勞動力市場條件─這與川普「美國第一」政策下在國內創造就業機會，豈不有異曲同工之妙。

1962年3月，甘迺迪政府通過大幅提高外勞基本工資，使美國農民對外勞興趣缺缺；詹森政府則在1964年底通過完全終止短工協議。

廢除「墨西哥短工政策」真的促進了美國境內的勞工工資及就業市場嗎？由柯麥可（Michael Clemens）、陸伊森（Ethan Lewis）和蒲漢娜（Hannah Postel）共同撰寫的一份研究論文《限制外勞移民可創造活躍的勞動力市場政策：墨西哥短工廢除的真實見證》表示：

我們發現，對於國內農場工人來說，廢除短工對勞動力市場幾乎沒有太大的影響。在那些主張廢除短工的州郡，廢除前後的農場工資和農業就業情況相似。反而在那些未主張廢除短工的州郡，明顯失去了約1/3的季節性勞動力。後經證實，在廢除短工後，美國境內大部分雇主並沒有馬上雇用境內勞工；相反，正如「內生技術變革理論」所預測，雇主大規模採用技術性配備來取代傳統人力。

墨西哥短工並沒有被非法移民所取代，結果是美國農民將墨西哥人換成自動化機器。一些農場工作，如番茄採摘，在60年代就可以透過自動化機器完成，廢除墨西哥短工方案似乎加速了加州番茄田的機械化。棉花和甜菜採收也發生了同樣的情況。

通過歷史演變來看，川普的移民政策未必能創造國內就業機會，但結果沒有出爐前，無人能斷言限制外國勞工進入美國市場的政策是完全無效的。此外，川普總統的「美國第一」願景涵括多方面的政策變化，如稅務改革，國際貿易重新談判，邊境保護，非法移民驅逐出境等，其政策對國內勞動力市場的影響還有待觀察。

▲著名美國廣播主持人曾說：「我們的擔心並非源於『仇外心理』(xenophobia)；真正的根源在於「價值觀恐懼症」(values-phobia)」

對美國技術勞動力市場的影響

為了加強「打擊H-1B濫用行為的保護」，川普政府還對H-1B簽證計劃實施了若干限制，該計劃授予臨時非移民工作文件，允許「高技能」外國工人為美國公司服務。

美國公民及移民服務局（USCIS）於2017年2月份發佈了一份政策備忘錄，要求H-1B簽證申請人提交一份「詳細工作說明單」。在這之前不久，據報導，川普總統還曾考慮一項「禁止H-1B（工作）簽證延期」的提案。

據印度媒體估計，一旦該提案通過，將有50萬至75萬名印度工作簽證持有人被驅逐出境。美國公民及移民服務局（USCIS）發言人魏納森（Jonathan Withington）說：「為了執行總統先生『雇用美國人』的行政命令，我們的確對許多政策和監管變革做評估考量，其中包括徹底審查工作簽證（H-1B）計劃。」

如此的政策改變會帶給勞動力市場甚麼樣的影響呢？許多人都在觀望猜測。通過分析當今美國境內勞動力的市場，找出易受移民人才影響的地區，赫然發現當今美國境內的勞動力參與率非常低。

2018年7月，全國失業率僅為3.9％，但事實上，只有62.9％的美國人就業或尋找工作。十年前，在經濟衰退之前，這個數字是66.1％。目前有大約700萬名黃金年齡（50歲以上）的男性離開職場。另一方面，婦女的勞動力參與率也有所下降。美國勞工統計局最近報告顯示，2015年只有56.7％的美國女性就業或尋找工作，低於1999年的60.0％。

根據2018年8月公佈的聯邦數據，在美國有670萬個空缺職位的情況下，怎能有這麼多人失業？部分原因是「技能差距」，即雇主需要的人才與失業群眾的條件有極大的懸殊。

去年，商業圓桌會議報告稱其半數成員難以找到具有「就業技能」的申請人，亦即具有相符的數學、閱讀及高思維問題解決能力的人選。同樣，2018年7月全國獨立企業聯合會的調查發現，37％的企業無法填補職位空缺—這是自2001年以來的最高比率。

關於「技能差距」，經濟學家保羅克魯格曼（Paul Gruman）稱這是一個「解不開的謎」，暗諷勞動工人自己的困境。然而，有些人則認為「技能差距」僅限於特定行業，比如與資訊技術相關的工作（Information Technology; IT）。

賓州大學沃頓商學院教授彼得‧卡普利（Peter Cappelli）曾說，雇主需要積極招聘並提供更多的在職培訓。不過，波士頓大學法學院經濟學家貝雅各（James Bessen）則認為「技能差距」的問題在短期內難以解決。在他發表於《哈佛商業評論》的一篇文章中指出，過去20年來，許多產業因為電腦尖端科技的出現而有歷史性的轉變：「職場上所需的新技能，經常是學校裡從不教授的，造成勞動市場供需上的失調。」

儘管經濟學家們對就業問題有不同的解釋，但輿論一致認為，造成就業市場蕭條的因素太多，像過多的失業人口、工作機會外移、產業自動化、新類型職業的誕生、嬰兒潮人口邁向退休階段等因素，都讓大眾意識到，未來的教育方針必須緊密地與就業市場相連。

聯邦政府過去也曾成立相關職能輔助計畫，包括民間保護團（明確關注年輕的失業男性）和工作進展管理部門，都有職業培訓部分。甘迺迪和詹森政府期間，有許多聯邦就業培訓計劃，例如Job Corps，1962年的《人力發展和培訓法》（MDTA）就與如今的就業市場特別有關連。根據勞工部史實資料辦公室指出，《人力發展和培訓法》（MDTA）是培訓「因自動化和技術改革而失業的工人」。

1973年，尼克森總統簽署了「綜合就業和培訓法」（CETA），並稱該法案能「幫助個人有效適應外在不斷變化的經濟條件」。然而，改朝換代後，CETA被1982年雷根政府的《就業培訓夥伴關係法》所取代，該法案旨在「幫助年輕和缺乏技能者得以進入勞工市場」。

沒有例外，川普總統也是「職業培訓」的粉絲。在競選活動中，他承諾「啟動大聯盟」。在2017年4月的一次活動中，總統聲明：「職業教育是未來之路」，「職業教育將成為川普執政時的重要環節之一」。

2017年6月，他宣佈「勞動力發展週」並發佈行政命令，指示他的幕僚擴大聯邦政府對「學徒計劃」（Apprenticeship Program）的支持。有些人懷疑，有條件地限制H-1B簽證計劃，其實就是川普實踐其「再創美國」競選承諾的計畫之一，藉由「僱用美國人」政策來達到「美國第一」的願景。

▲「驅逐非法移民出境」真的有助於美國勞動就業市場嗎？

下一步是甚麼？

與其直接解決問題，川普似乎正透過其漸漸形成的「戰鬥陣地」來擴大「創造就業戰爭」的前線，比如，給企業減稅，鼓勵雇主投資於職業培訓；給個人減稅，鼓勵在職人員可以參與自己有興趣的職能培訓；與其他國家進行貿易協商，有利美國企業重新轉投資於國內就業市場，創造就業機會並重建美國社會的基礎建設和公共設施；建立軍事力量，鞏固美國領導地位，建立互惠的世界經濟秩序；用移民政策限制引進國外人才，來創造美國境內就業市場的機會。諸如此類的改革行動，目的都在成就川普「讓美國再次偉大」的願景！

對許多人來說，川普的移民政策可能只是他競選宣傳的一部分。但對於他的支持者而言，事實上並非真正在乎總統的政策是否奏效，他們更看重的是，能否藉新政府的崛起來恢復「美國人」的身分。

在今天講求先進技術和全球化的就業市場，很少人會相信光靠「打擊非法移民」、「建立邊境牆」、「緊縮外來技術勞工人數」、「禁止某些國家遊客入境」等策略，能為美國有效創造就業機會。

但是，那些死忠於川普總統縮減移民人口政策的支持者，似乎是受到「提升美國人自尊心」和「恢復文化大熔爐」的情感包袱所驅動，這是多年來因著民權運動而快被遺忘的固有美國價值體系。

美國家喻戶曉的廣博節目主持人普丹尼（Dennis Prager）在其一篇專欄文章中所說：「我們如此擔心大量移民的原因，是太多移民在短時間內會改變美國的文化和價值觀。我們的擔心並非源於『仇外心理』（xenophobia）；真正的根源在於「價值觀恐懼症」（values-phobia）。要期望以基督教義立國的美國保存原有的價值觀，而不受近幾年來大批湧入的移民而改變，似乎不太可能。過去幾十年來，數十萬人從不同的國家來到美國，只是為了尋求物質利益來到這塊土地，無意接受美國的基督教價值，移民們堅持自己的信仰，並企圖提倡改革，繼而建立信仰多元化社會，使基督教價值早被邊緣化，讓步給所謂的世俗『主流文化』」。

川普總統的移民政策無疑將持續受到輿論挑戰。但從現階段而言，很難評估其政策對國內勞動力市場的影響，因為許多政策尚未成熟，其可行性還得受到國會和司法機關的質疑。甚至有人懷疑川普總統的任期可能在2020年前，就會提早結束。這在美國政治史上，可能被視為另一場政治炒作。然而，川普移民政策的本質不應該被忽視。這並非是其政治週期的潮起潮落，而是一個想要喚起「美國人對這片土地的價值觀和文化覺醒」的暗流運動。

「這是最好的時刻，也是最糟糕的時刻；這是智慧的時代，也是愚昧的時代；這是選擇相信的階段，也是選擇懷疑的階段；這是光的季節，也是黑暗的季節；這是希望的春天，也是絕望的冬天。我們看似擁有一切，也可能甚麼都沒有。我們或許直接走向天堂，又或者我們都走往另一條道路。簡而言之，我們所處的環境，可能是從未有過的嚷鬧地步，到達一個善惡兩極化的最高境界。」（查爾斯‧狄更斯，《雙城記》）

160年前狄更斯的話，也能貼切地形容當今的美國社會。有一天，「川普現象」終將消逝於歷史，但不可否認，他已為這個世代掀起一波波驚愕與爭議。就像他移民政策的二分法，「最好和最壞」，「智慧和愚昧」，「信仰和懷疑」，「光明和黑暗」甚至「希望和絕望」，將繼續困擾一個個疲憊沉重的靈魂，使之無止盡地尋找生命真正的安息和意義。