【司法篇】

川普「美国第一」的移民政策

文／张玮祥 译／子悯

▲川普说：「从今天开始，一个新的愿景将管理我们的土地，我们将以『美国第一』为归依，使美国劳工和美国家庭受益。」

限制移民来美，扩大驱逐出境

2017年1月21日，川普（也译特朗普）在其总统就职演讲中说：「从今天开始，一个新的愿景将管理我们的土地。从此刻开始，我们将以『美国第一』为归依，每一项关于贸易、税收、移民和外交事务的决定都将使美国劳工和美国家庭受益。我们必须保护我们的边界免受其他国家的蹂躏，任由他们窃取本国的产业什至破坏我们的就业生态环境。这样的保护将为美国带来更大的繁荣和能力。」

总统川普在上任后的五天内开始发佈一连串列政命令，承诺对美国移民制度进行重大改革。他的竞选纲领和上任后的行政命令都显出其彻底改革的决心，包括大幅削减合法移民，在整个美墨边境设立「隔离墙」，并对所有移民申请人进行「严格」审查。

虽然迄今总统先生雄心勃勃的承诺尚未全部完成，但川普政府在其任职的第一年内已经启动了一系列重大变革，包括在美国内地逮捕和递解非法移民，调整移民执法的优先次序等。什至还禁止八个国家的国民进入美国、取消儿童入境延迟行动（DACA）计划、结束若干国家国民的临时保护身份（TPS）以及削减对难民的行政管理。

这些引人关注的政策转变，在处理移民事项的联邦机构也有微妙的调整，包括：对所有签證申请（含绿卡申请）进行面谈，限制非公民在移民法庭接受案件延续的能力，暂停难民配偶和未成年子女入境的审批，以及对临时签證申请更严峻的审查。政府什至缩减司法部提供给各州及地方移民执法单位的补助金。所有这些行动都往一个最终目标迈进：减少移民管理和扩大驱逐出境。

儘管川普总统提出这样史无前例的激进移民政策改革，但许多在野党派及司法单位对政府新颁佈的改革指令并未马上跟进。也有好几个州和地方司法单位拒绝与联邦移民局合作。许多法院也对政府的改革政策回应消极。而国会方面则迟迟未对政府的任何立法提案采取行动。

如今川普和其支持者已全盘改变对移民的看法。过往的传统观念认为，移民对美国社会和经济有积极的影响，而如今川普政府眼中的移民俨然已对美国经济及国家安全构成「威胁」，因此内阁所颁佈的一系列移民改革政策，都将为美国人民创造更多就业机会，使总统在竞选阶段的「美国第一」的承诺付诸实现。

▲一系列移民改革政策，都将为美国人民创造更多就业机会，使总统在竞选阶段的「美国第一」承诺付诸实现。

对美国非技术劳动力市场的影响

许多有关劳动力市场的研究，都聚焦于如何评估劳动市场政策对劳动者工资和就业的影响，但却很少有人关注「移民政策」对美国劳动力市场的影响。虽然川普总统的移民紧缩政策，可能被视为激进严厉，但他却不是第一个、也不是最后一个打算以「移民政策」来减少外来移工、解决国内劳工供需的美国总统。

1964年，美国和墨西哥之间的「短工」劳动协议（The Bracero Agreement）结束，大约有50万「季节性」墨西哥农业工人受到就业衝击。该协议签订于1942年，旨在为墨西哥劳工提供到美国就业的机会，包括农业、铁路、采矿和建築业等，提高墨西哥的汇款收入和人力投资。

第二次世界大战后，短工就业项目从之前的各个产业被局限于仅存在农业劳工市场，近50万季节性工人的合同通常为六週至六个月短期停留。其政策目标是通过减少外劳规模来改善美国农场工人的劳动力市场条件─这与川普「美国第一」政策下在国内创造就业机会，岂不有异曲同工之妙。

1962年3月，甘迺迪政府通过大幅提高外劳基本工资，使美国农民对外劳兴趣缺缺；詹森政府则在1964年底通过完全终止短工协议。

废除「墨西哥短工政策」真的促进了美国境内的劳工工资及就业市场吗？由柯麦可（Michael Clemens）、陆伊森（Ethan Lewis）和蒲汉娜（Hannah Postel）共同撰写的一份研究论文《限制外劳移民可创造活跃的劳动力市场政策：墨西哥短工废除的真实见證》表示：

我们发现，对于国内农场工人来说，废除短工对劳动力市场几乎没有太大的影响。在那些主张废除短工的州郡，废除前后的农场工资和农业就业情况相似。反而在那些未主张废除短工的州郡，明显失去了约1/3的季节性劳动力。后经證实，在废除短工后，美国境内大部分雇主并没有马上雇用境内劳工；相反，正如「内生技术变革理论」所预测，雇主大规模采用技术性配备来取代传统人力。

墨西哥短工并没有被非法移民所取代，结果是美国农民将墨西哥人换成自动化机器。一些农场工作，如番茄采摘，在60年代就可以透过自动化机器完成，废除墨西哥短工方案似乎加速了加州番茄田的机械化。棉花和甜菜采收也发生了同样的情况。

通过历史演变来看，川普的移民政策未必能创造国内就业机会，但结果没有出炉前，无人能断言限制外国劳工进入美国市场的政策是完全无效的。此外，川普总统的「美国第一」愿景涵括多方面的政策变化，如税务改革，国际贸易重新谈判，边境保护，非法移民驱逐出境等，其政策对国内劳动力市场的影响还有待观察。

▲著名美国广播主持人曾说：「我们的担心并非源于『仇外心理』(xenophobia)；真正的根源在于「价值观恐惧症」(values-phobia)」

对美国技术劳动力市场的影响

为了加强「打击H-1B滥用行为的保护」，川普政府还对H-1B签證计划实施了若干限制，该计划授予临时非移民工作文件，允许「高技能」外国工人为美国公司服务。

美国公民及移民服务局（USCIS）于2017年2月份发佈了一份政策备忘录，要求H-1B签證申请人提交一份「详细工作说明单」。在这之前不久，据报导，川普总统还曾考虑一项「禁止H-1B（工作）签證延期」的提案。

据印度媒体估计，一旦该提案通过，将有50万至75万名印度工作签證持有人被驱逐出境。美国公民及移民服务局（USCIS）发言人魏纳森（Jonathan Withington）说：「为了执行总统先生『雇用美国人』的行政命令，我们的确对许多政策和监管变革做评估考量，其中包括彻底审查工作签證（H-1B）计划。」

如此的政策改变会带给劳动力市场什么样的影响呢？许多人都在观望猜测。通过分析当今美国境内劳动力的市场，找出易受移民人才影响的地区，赫然发现当今美国境内的劳动力参与率非常低。

2018年7月，全国失业率仅为3.9％，但事实上，只有62.9％的美国人就业或寻找工作。十年前，在经济衰退之前，这个数字是66.1％。目前有大约700万名黄金年龄（50岁以上）的男性离开职场。另一方面，妇女的劳动力参与率也有所下降。美国劳工统计局最近报告显示，2015年只有56.7％的美国女性就业或寻找工作，低于1999年的60.0％。

根据2018年8月公佈的联邦数据，在美国有670万个空缺职位的情况下，怎能有这么多人失业？部分原因是「技能差距」，即雇主需要的人才与失业群众的条件有极大的悬殊。

去年，商业圆桌会议报告称其半数成员难以找到具有「就业技能」的申请人，亦即具有相符的数学、阅读及高思维问题解决能力的人选。同样，2018年7月全国独立企业联合会的调查发现，37％的企业无法填补职位空缺—这是自2001年以来的最高比率。

关于「技能差距」，经济学家保罗克鲁格曼（Paul Gruman）称这是一个「解不开的谜」，暗讽劳动工人自己的困境。然而，有些人则认为「技能差距」仅限于特定行业，比如与资讯技术相关的工作（Information Technology; IT）。

宾州大学沃顿商学院教授彼得‧卡普利（Peter Cappelli）曾说，雇主需要积极招聘并提供更多的在职培训。不过，波士顿大学法学院经济学家贝雅各（James Bessen）则认为「技能差距」的问题在短期内难以解决。在他发表于《哈佛商业评论》的一篇文章中指出，过去20年来，许多产业因为电脑尖端科技的出现而有历史性的转变：「职场上所需的新技能，经常是学校里从不教授的，造成劳动市场供需上的失调。」

儘管经济学家们对就业问题有不同的解释，但舆论一致认为，造成就业市场萧条的因素太多，像过多的失业人口、工作机会外移、产业自动化、新类型职业的诞生、婴儿潮人口迈向退休阶段等因素，都让大众意识到，未来的教育方针必须紧密地与就业市场相连。

联邦政府过去也曾成立相关职能辅助计画，包括民间保护团（明确关注年轻的失业男性）和工作进展管理部门，都有职业培训部分。甘迺迪和詹森政府期间，有许多联邦就业培训计划，例如Job Corps，1962年的《人力发展和培训法》（MDTA）就与如今的就业市场特别有关连。根据劳工部史实资料办公室指出，《人力发展和培训法》（MDTA）是培训「因自动化和技术改革而失业的工人」。

1973年，尼克森总统签署了「综合就业和培训法」（CETA），并称该法案能「帮助个人有效适应外在不断变化的经济条件」。然而，改朝换代后，CETA被1982年雷根政府的《就业培训夥伴关系法》所取代，该法案旨在「帮助年轻和缺乏技能者得以进入劳工市场」。

没有例外，川普总统也是「职业培训」的粉丝。在竞选活动中，他承诺「启动大联盟」。在2017年4月的一次活动中，总统声明：「职业教育是未来之路」，「职业教育将成为川普执政时的重要环节之一」。

2017年6月，他宣佈「劳动力发展週」并发佈行政命令，指示他的幕僚扩大联邦政府对「学徒计划」（Apprenticeship Program）的支持。有些人怀疑，有条件地限制H-1B签證计划，其实就是川普实践其「再创美国」竞选承诺的计画之一，藉由「僱用美国人」政策来达到「美国第一」的愿景。

▲「驱逐非法移民出境」真的有助于美国劳动就业市场吗？

下一步是什么？

与其直接解决问题，川普似乎正透过其渐渐形成的「战鬥阵地」来扩大「创造就业战争」的前线，比如，给企业减税，鼓励雇主投资于职业培训；给个人减税，鼓励在职人员可以参与自己有兴趣的职能培训；与其他国家进行贸易协商，有利美国企业重新转投资于国内就业市场，创造就业机会并重建美国社会的基础建设和公共设施；建立军事力量，巩固美国领导地位，建立互惠的世界经济秩序；用移民政策限制引进国外人才，来创造美国境内就业市场的机会。诸如此类的改革行动，目的都在成就川普「让美国再次伟大」的愿景！

对许多人来说，川普的移民政策可能只是他竞选宣传的一部分。但对于他的支持者而言，事实上并非真正在乎总统的政策是否奏效，他们更看重的是，能否藉新政府的崛起来恢复「美国人」的身分。

在今天讲求先进技术和全球化的就业市场，很少人会相信光靠「打击非法移民」、「建立边境墙」、「紧缩外来技术劳工人数」、「禁止某些国家遊客入境」等策略，能为美国有效创造就业机会。

但是，那些死忠于川普总统缩减移民人口政策的支持者，似乎是受到「提升美国人自尊心」和「恢复文化大熔炉」的情感包袱所驱动，这是多年来因著民权运动而快被遗忘的固有美国价值体系。

美国家喻户晓的广博节目主持人普丹尼（Dennis Prager）在其一篇专栏文章中所说：「我们如此担心大量移民的原因，是太多移民在短时间内会改变美国的文化和价值观。我们的担心并非源于『仇外心理』（xenophobia）；真正的根源在于「价值观恐惧症」（values-phobia）。要期望以基督教义立国的美国保存原有的价值观，而不受近几年来大批湧入的移民而改变，似乎不太可能。过去几十年来，数十万人从不同的国家来到美国，只是为了寻求物质利益来到这块土地，无意接受美国的基督教价值，移民们坚持自己的信仰，并企图提倡改革，继而建立信仰多元化社会，使基督教价值早被边缘化，让步给所谓的世俗『主流文化』」。

川普总统的移民政策无疑将持续受到舆论挑战。但从现阶段而言，很难评估其政策对国内劳动力市场的影响，因为许多政策尚未成熟，其可行性还得受到国会和司法机关的质疑。什至有人怀疑川普总统的任期可能在2020年前，就会提早结束。这在美国政治史上，可能被视为另一场政治炒作。然而，川普移民政策的本质不应该被忽视。这并非是其政治週期的潮起潮落，而是一个想要唤起「美国人对这片土地的价值观和文化觉醒」的暗流运动。

「这是最好的时刻，也是最糟糕的时刻；这是智慧的时代，也是愚昧的时代；这是选择相信的阶段，也是选择怀疑的阶段；这是光的季节，也是黑暗的季节；这是希望的春天，也是绝望的冬天。我们看似拥有一切，也可能什么都没有。我们或许直接走向天堂，又或者我们都走往另一条道路。简而言之，我们所处的环境，可能是从未有过的嚷闹地步，到达一个善恶两极化的最高境界。」（查尔斯‧狄更斯，《双城记》）

160年前狄更斯的话，也能贴切地形容当今的美国社会。有一天，「川普现象」终将消逝于历史，但不可否认，他已为这个世代掀起一波波惊愕与争议。就像他移民政策的二分法，「最好和最坏」，「智慧和愚昧」，「信仰和怀疑」，「光明和黑暗」什至「希望和绝望」，将继续困扰一个个疲惫沉重的灵魂，使之无止尽地寻找生命真正的安息和意义。