國債與財政赤字的危機

文／溫英幹

前言

2008年從美國開始的金融危機橫掃全球，幾乎所有的國家都受害─經濟蕭條、失業率上升、金融資產及實質資產（例如房地產）價格下滑、生活水準隨之下滑。到2010年的現在，雖然全球經濟有復甦現象，但步調仍然緩慢。

考究金融危機的成因之一就是各國的政府與人民的過度消費及負債。美國是全球經濟強國，起了帶頭作用。美國的政府及人民多年來都呈現出過度消費及負債的現象，特別是政府，從聯邦到地方大都在舉債度日，寅吃卯糧。長期下來的後果令人擔心，因為將會造成「父債子還，還不了」的情況，特別是目前高所得國家，包括臺灣在內，已經步入高齡化的時代，除了在租稅上要負擔眾多老年人的生活（透過社會安全基金及退休金機制），還要負擔上一輩人的借債。1

本文擬探討國家負債及財政赤字問題，結合聖經原則指出國家維持富強、個人財務健全，因而蒙神賜福之道在於節制個人及政府的長期借債。本文將以討論美國為主，其他相關國家為次。

圖1：美國聯邦公債趨勢圖（1939～2010年，單位：百萬美元）

（資料來源： http://research.stlouisfed.org/fred2/series/FYGFD）

美國的負債問題

美國發生金融危機的遠因之一就是過度的消費與負債。2 美國政府預算赤字近年來一直破紀錄，貿易也呈現大幅赤字，就是所謂的「雙赤字」。3聯邦政府的預算赤字在2008年10月（財政年度開始）達美金4,550億，高於2004年破紀錄的4,130億；而2009年財年赤字達1.4兆（萬億trillion）。2008～2009財年的赤字主要是因應金融危機而行的紓困計畫。

美國聯邦政府赤字增加代表國債（national debt或稱主權債務）的增加。國債指聯邦政府所發行的公債餘額（未償還總額debt outstanding）。由於金融危機，國債到2010年6月已達13.2兆美元（見圖1）。4 為了警惕美國政府和人民，民間機構還設置一個國債鐘，每天顯示國債總數；網站也登出每人負債額，例如2010年7月，每人平均要負擔42,000元的國債，而國債還以每天40億美元的速度增加中。5

扣除通貨膨脹因素後的實質國債在1983年之前，除了二次大戰時有升高之外，一直都還很平穩。但1983年之後就大幅飆升。只有在2000年及2001年，由於柯林頓總統卸任時聯邦財政長久以來第一次出現盈餘，因此國債有些微下降，其他時間都一直上升（見圖2）。為了因應國債的上升，2010年1月28日美國參議院通過將新的舉債上限提高1.9兆，成為14.3兆美元，相當於美國全年的國民總所得（GNP），每人負債額為45,000元。

圖2：美國聯邦政府公債扣除通貨膨脹後之趨勢（1940～2010年，單位：兆美元）

美國的國債佔國內總生產（GDP）的比例在二次大戰前最高，超過100％，戰後休養生息，該比例逐年下降，到1970年代末期卡特總統在位時到最低點，約35％。之後就開始攀升，到目前已經接近90％（見圖3）。根據聯邦要減少赤字的計畫，預估在2011年該比例將到最高峰101％，之後開始微幅下跌。而外國人擁有國債的比例由1970年代的將近30％上升到目前的40％。其中擁有國債最多的國家是中國和日本。6

圖3：美國國債對GDP之比率（1940～2010年，％）

（資料來源：http://zfacts.com/p/318.html）

與國債息息相關的是預算赤字。在二次戰後到1970年代之前，聯邦財政還算平穩。1980年代開始赤字佔GDP的比例開始增加。除了柯林頓執政末期有盈餘之外，赤字數額也大幅增加，特別是小布希總統執政初期利用減稅來振興經濟，把柯林頓時期所累積的盈餘吃掉大部分，隨後發動兩次戰爭（阿富汗及伊拉克），使赤字飆升破歷史紀錄（見圖4）。小布希卸任前及歐巴馬總統上任之後，又以大幅舉債方式來紓困及振興以度過金融危機，使2009及之後數年的財政赤字更破紀錄地大幅上升（從2008年的3.2％增至2009年的9.9％及2010年的10.6％）。

幸好美國各州憲法，除了佛蒙特州之外，都禁止州政府及地方政府有預算赤字，但近年來許多州的財政發生緊縮開支的現象（例如加州），財政困窘情況也不容忽視。

國家如此，美國家庭也是高負債、低儲蓄。家庭還本付息佔家庭可支配收入（付稅後）的比例在金融危機前高達14％，也就是一個家庭平均可以自由支配的每100元收入中，要用14元來還債。而每100元收入中，平均儲蓄不到5元（儲蓄率5％，亞洲國家則高達20～30％）。金融危機之後，家庭還本付息比率有下降趨勢，同時儲蓄率也有微幅上升，表示許多美國人已經注意到花費太多的問題。但舉債度日的家庭成為社會安全的潛在問題。

圖4：美國聯邦財政赤字對GDP的比率（1901～2010年，％）

（資料來源：http://www.usgovernmentspending.com/federal_deficit_chart.html）

全球性政府負債問題

財政赤字及政府欠債自古都有。「政府預算應該要平衡；國庫應該經常要充盈；公共債務應該要減少；政府官員的自大傲慢應該要控制。」說這句話的人是和凱撒大帝同時期的羅馬共和國著名演說家和政治家西塞羅（Marcus Tullius Cicero，主前106～43年）。這句話到現在仍然歷久常新。歷史上許多國家就是因為負債太多導致國運衰敗。中國東周戰國末年的周赧王（主前256年）向富商地主借錢出兵討伐秦國，結果沒錢償還，被迫隱藏在一個高臺上以避免債主討債。這段故事成為習用的成語「債臺高築」。

金融危機之後，全球各國政府的債務及預算赤字問題的嚴重性也更加凸顯出來。以2009年為例，國債對GDP的比率，世界平均值約為56％，而許多國家的比率高過100％。絕大多數國家的預算都有赤字，其中許多國家赤字對GDP的比率超過10％，世界平均值約5％，表示各國政府普遍缺乏財政紀律（見表1）。

這次金融危機橫掃歐洲，許多歐元區國家的政府面臨倒債危機。歐洲央行及國際貨幣基金（IMF）共同挹注7,500億歐元協助「債臺高築」的「歐豬五國」（PIIGS，葡萄牙、愛爾蘭、義大利、希臘、西班牙）。但歐債危機仍未解除，歐元對美元匯率也大幅下滑。如果歐洲主要國家經濟未能儘快復甦，歐元區可能再度衰退，並波及全球，這對高度依賴出口的亞洲經濟，如：中國、日本、臺灣也極為不利。7

表1：國債與中央政府財政赤字（國家選錄）（2009年，對GDP％之比率）

資料來源：美國中央情報局World Fact
*估計財政盈餘 **抽樣估計數

工業國家當然知道負債太多的危險，除了積極提倡金融改革，減少金融危機的再發，也積極向消減赤字方向前進。8 有些經濟專家建議，政府減少開支反而能促進經濟成長，因為政府債務減少，有助利率下降，因而使投資能增加。9

2010年6月27日20國集團（G20）在加拿大多倫多舉行的峰會公報訂出已開發國家的財政赤字需在2013年前減少一半以及2016年前降低負債對GDP比率的目標，宣告工業國家將走向緊縮開支、削減赤字的新時代。與歐洲工業國家緊鄰的東歐各國也一樣在縮減開支，甚至減少公務人員退休金。

很多人擔心，赤字的消減會減緩經濟成長及復甦的腳步。但一直採用赤字來振興經濟，是否有如飲鴆止渴，長期反而不利？舉辦G20峰會的主人，加拿大首相哈帕申明，他們要送出一個清楚的信息，一旦紓困刺激計畫結束之後，就要開始專注在財政上。G20國家也希望面臨赤字的先進國家提高儲蓄率，而享有貿易順差的國家則應逐漸轉型增加內銷，以導正貿易失衡現象（特別針對中國而言）。美國總統歐巴馬公開宣示，美國不能繼續用負債方式大量進口消費，美國要儘量提升競爭力出口。10 筆者認為以上這些減少負債及赤字的措施都是屬於正面的發展，有助於經濟的長期穩定。

聖經怎麼看負債？

聖經將欠債者視為奴僕。「富戶管轄窮人；欠債的是債主的僕人。」（箴言22：7）不但是個人，國家也最好不要欠債。在摩西帶領以色列百姓出埃及時，神很清楚地告訴以色列百姓：「你若留意聽從耶和華─你神的話，謹守遵行祂的一切誡命，就是我今日所吩咐你的，祂必使你超乎天下萬民之上。你若聽從耶和華─你神的話，這以下的福必追隨你，臨到你身上：……耶和華必為你開天上的府庫，按時降雨在你的地上。在你手裡所辦的一切事上賜福與你。你必借給許多國民，卻不致向他們借貸。」（申命記28：1-2、12）

如果聽從神的話及謹守遵行神的一切誡命，以色列國就蒙福，而且不致欠外邦人的債。神的話也適用受基督教影響的歐美先進國家。以今日的情勢來說，美國及歐洲，本來是神賜福的先進國家，但在二次戰後開始遠離神了，從歐洲開始，重生得救的基督徒漸漸減少，歐洲已經成了福音荒漠。

美國也是如此，在1948年最高法院判決「政教分離」原則以來，法院判決漸漸向世俗傾斜。例如學校及政府機關禁止公禱，法院及學校不准懸掛十誡，有法官裁決每年5月第一個週四的全國禱告日（National Day of Prayer）違憲，11向鼓吹同性戀權益及合法墮胎的政策低頭等等。結果美國成了犯罪日益猖獗，學校道德日益敗壞的國家。從統計數字觀察，美國在1970年代就由全世界的最大淨債權國家，在1985年開始轉變成為淨負債的國家，並且在2004年開始成為最大的債務國。12 是否真的應驗了聖經的話語，如果不聽從神的話語，則：「在你中間寄居的，必漸漸上升，比你高而又高；你必漸漸下降，低而又低。他必借給你，你卻不能借給他；他必作首，你必作尾。」（申命記28：15、43-44）歐美列強是否因為不聽從神的話，開始有禍患？

結語

聖經沒有說我們不能借錢，但聖經不鼓勵我們長期負債。國家更是不要長期欠債。可惜幾乎所有民主國家的政府都不是很遵從神的教訓，也應證了西塞羅的話，自大傲慢的官員及國家領袖對民脂民膏的花費向來比較漠不關心，特別是民選政府首長，在任時大都好大喜功，喜歡借錢搞建設，反正繼任者會收拾善後，因此民主國家的政府，如果沒有財政紀律，政府負債就會越來越多。荒謬的是，很多政府一直要向國會提出舉債上限（美國、臺灣都如此），好讓政府可以依法提高負債額度；而所有後果反正由子孫負責，政府官員也管不了。

基督徒能做什麼？我們應該努力禱告美國與歐洲曾經蒙神賜福的先進國家的人民能回到神面前，不要遠離神，以免受咒詛（因為不守神的誡命，因為罪而淪亡）。我們可以利用各種方式（例如選票）來反對政府過度花費、持續累積債務。個人方面，我們要回歸聖經的教導，因為所有的財物都是屬於神擁有的，我們要作屬神財物的忠心好管家。個人應該儘量朝著少債的目標來理財，過著知足常樂的生活（「只要有衣有食，就當知足。」〔提摩太前書6：8〕）。

註
1. 美國國會預算局估計2020年時，聯邦政府的支出中，老年及弱勢族群醫療佔25％，社會安全（老人年金）佔22％，以上兩者合計就達47％。借債的利息支出佔14％，國防15％，餘下的一般支出只佔23％。（Congressional Budget Office, http://www.cbo.gov/budget/budget.cfm）2004年相對應的數值分別為：醫療19％，社安22％，利息7％，國防20％，其餘32％。見美國審計局（US Government Accountability Office）資料。（http://gao.gov/cghome/2005/aarp07212005/img1.html）

2. 參見溫英幹：〈全球金融海嘯衝擊、未來效應及安度之道〉，《神國雜誌》第15期，2009年3月號，6-12頁。

3. 參見溫英幹：〈美國雙赤字問題對世界經濟的影響〉，《神國雜誌》第2期，2005年12月號，9-13頁。

4. 參見http://en.wikipedia.org/wiki/United_States_public_debt。

5. 美國國債鐘（U.S. National Debt Clock），由紐約房地產商德斯特（Durst）贊助設置，放在紐約市曼哈頓廣場，每日更新美國聯邦公債總額與每人要負擔的數字，目的在呼籲政府減少負債。估計數字的網頁參見http://www.brillig.com/debt_clock/。

6. 根據統計，截至2010年4月，在外國人擁有的美國公債總數39,574億美元中，中國有9,002億，佔第一位（23％），日本7,955億元居次（20％），英國3,212億元居第三位（9％），臺灣1,269億為（3％）第八位。參見http://www.ustreas.gov/tic/mfh.txt。

7. 「PIIGS」由「PIGS」一詞演變而來，後者原本是用來形容葡萄牙、義大利、希臘、西班牙這四個南歐國家，曾因經濟快速增長而被視為歐洲「金豬」，但金融危機之後，他們與同樣高負債的愛爾蘭淪為「黑豬」。（資料來自網路）

8. 美國國會已經於2010年7月15日通過金融改革法案，目的在防止金融危機再現。

9. 哈佛大學經濟系教授Alberto Alesina之主張，根據1980年代富裕國家之經驗。其觀點還被引用在歐盟財政部長會議的官方公報。但也有經濟學家持反對意見，認為利率太低時，應該增加政府開支，以免落入日本1990年代失落的十年的窘境。（見Bloomberg Business week, 7/02/2010）

10.成立於1999年，20集團國家（Group of Twenty）已經成為帶動全球經濟的主要國家，其成員有：美國、日本、德國、法國、英國、加拿大、義大利、澳大利亞、俄國及主要發展中國家，中國、印度、巴西、南韓、阿根廷、印尼、墨西哥、沙烏地阿拉伯及土耳其、南非，加上歐盟。

11.參見http://nationaldayofprayer.org/news/save-the-national-day-of-prayer/

12.參見Willaim R. Cline, The united States as a Debtor Nation, Institute for International Economics, 9/2005。http://www.iie.com/publications/briefs/us-debtor.pdf